Konfliktlösung und Konfliktvermeidung in der Bürgerbeteiligung – Der Einsatz von Mediation im Rahmen von Beteiligungsverfahren

Bürgerbeteiligung hat im Verlauf der letzten Jahre zunehmend an Bedeutung gewonnen. Vor allem auf kommunaler Ebene fordern immer mehr Bürger eine direkte Mitwirkung bei politischen Entscheidungen. Im Rahmen formeller Verfahren ist die Möglichkeit zur Bürgerbeteiligung bereits gesetzlich verankert. Ansonsten aber ist Bürgerbeteiligung in vielen Kommunen noch immer von reinen Zufälligkeiten abhängig. Die Qualität solcher Beteiligungsverfahren ist dem entsprechend. Aus diesem Grund, aber auch aus der Erkenntnis eines gesellschaftlichen Wandels heraus, gibt es immer mehr Kommunen, die verbindliche Verfahren nun auch zur informellen Bürgerbeteiligung eingeführt haben. Gleichwohl sind jedoch selbst geregelte Verfahren zur Bürgerbeteiligung selten konfliktfrei, weil sich auch hier unterschiedliche Meinungen und Interessen entweder schon zu Beginn oder im Verlauf des Verfahrens gegenüberstehen. Erfolg und Misserfolg von Bürgerbeteiligungen hängen deshalb vor allem davon ab, wie mit drohenden oder konkreten Konflikten bei solchen Verfahren umgegangen wird. Der folgende Beitrag will zeigen, dass der Einsatz von Mediation in der Bürgerbeteiligung bestens dafür geeignet ist, Konflikte in solchen Verfahren zu vermeiden bzw. zu lösen, um so die Qualität von Bürgerbeteiligung signifikant zu optimieren.

Einleitung

Im November 2013 veröffentlichte der Deutsche Städtetag die von ihm beschlossenen „Thesen zur Weiterentwicklung lokaler Demokratie“.[1] Der Spitzenverband hebt darin hervor, dass Rat und Verwaltung eine umfassende formelle wie informelle Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an Planungsprozessen und anderen kommunalpolitischen Entscheidungen als Chance für die Qualität und Akzeptanz solcher Entscheidungen verstehen müssen. Ziel einer solchen Beteiligung müsse dabei auch sein, „dass Entscheidungen, die nach den vorher vereinbarten Regeln getroffen worden sind, auch von denen akzeptiert werden, die anderer Meinung sind“.

Der Deutsche Städtetag reagierte damit auf anhaltende Veränderungen in der Gesellschaft. Bürger wollen die Vertretung ihrer Interessen nicht mehr allein auf die Stimmabgabe bei Wahlen beschränkt wissen und alles Weitere der Politik überlassen. Vielmehr wollen sie bei politischen Projekten, die ihre Interessen betreffen, auch immer mehr unmittelbar mitwirken. Bestehen hierzu keine Möglichkeiten, dann sind in vielen Fällen Konflikte vorprogrammiert. „Wutbürger“ bringen ihren entstandenen Unmut zum Ausdruck, indem sie massiv gegen Verwaltung, Politik und Investoren protestieren; andere hingegen ziehen vor Gericht bis zur „letzten Instanz“. Frustration und Resignation auf beiden Seiten ist die Folge mit irreparablen Schäden für Politik und Wirtschaft. Beispiele dafür gibt es in der Praxis viele.[2]

Menschen sind individuell und erleben deshalb auch ihre Umwelt unterschiedlich. Es liegt daher in der Natur der Sache, dass es zu fast allen Themen meistens auch unterschiedliche Meinungen gibt. Es versteht sich daher von selbst, dass es bei politischen Projekten auch im Rahmen von Bürgerbeteiligungen natürlich sowohl Befürworter als auch Gegner gibt. Was also muss bei solchen Beteiligungsverfahren geschehen, damit sogar Andersdenkende eine hiernach erzielte Entscheidung akzeptieren, wie es der Deutsche Städtetag als Ziel einer Bürgerbeteiligung formuliert? Die Beantwortung dieser Frage erscheint einfach wie fast unmöglich, denn denkbar wäre nur eine Entscheidung, die allen Beteiligten entgegenkommt. Aber geht das überhaupt, wenn Unterschiedliches gewollt und deshalb auch vehement an entsprechenden Positionen festgehalten wird? Mit herkömmlichen Mittel jedenfalls nicht, aber mit Verfahren, die sog. Win-Win-Lösungen[3] zum Ziele haben schon, wie dies bei der Mediation der Fall ist. Im Folgenden soll deshalb auch dargelegt werden, was Mediation ist, wie Mediation in der Bürgerbeteiligung eingesetzt werden kann und welche Auswirkungen dies auf die Akzeptanz und Qualität von politischen Entscheidungen hat.

Grundlagen der Mediation

Inhalt und Ziel der Mediation

Mediation ist ein alternatives Verfahren zur Konfliktlösung. In Abgrenzung zu den herkömmlichen Streitbeilegungsverfahren (Schlichtung, Schiedsgericht und Gericht) stehen im Mittelpunkt der Lösungsfindung jedoch keine Ansprüche, sondern die Interessen der Beteiligten, wodurch sich auch mehr Lösungsoptionen mit einem Zugewinn für alle Beteiligten ergeben. Im Übrigen sind es bei der Mediation auch die Parteien, die selbst eine Lösung für ihren Konflikt finden, wenngleich auch mit Unterstützung des Mediators.

Rechtsgrundlagen der Mediation in Deutschland

In Deutschland ist die Mediation durch das am 26.07.2012 in Kraft getretene Mediationsgesetz (MediationsG)[4] geregelt worden. Der Gesetzgeber reagierte damit auf eine Mediationsrichtlinie der Europäischen Union vom 21.05.2008[5]. Hierin wurden verbindlich zwar nur Mediationsverfahren für grenzüberschreitende Mediationen im Zivil- und Handelsrecht geregelt; gleichwohl aber wurde es den Mitgliedstaaten durch die Richtlinie freigestellt, diese Regelung auch auf weitere innerstaatliche Mediationsverfahren anzuwenden. Der Bundesgesetzgeber ist dieser Richtlinie mit dem Mediationsgesetz gefolgt, dessen Regelungsgehalt im Wesentlichen die Begriffsbestimmung von Mediation und Mediatoren, die Aufgaben des Mediators, seine Verpflichtungen zur Offenlegung von Interessenkollisionen, Verschwiegenheit sowie Aus- und Fortbildung betrifft.

Prinzipien der Mediation

Zu jedem Verfahren gehören Prinzipien, die das jeweilige Verfahren bezeichnen und anhand derer sich die Verfahrensbeteiligten orientieren und informieren können. Auch die Mediation als ein Verfahren der Konfliktlösung verfügt über solche Prinzipien. Im Einzelnen zählen hierzu zunächst die Prinzipien, die auch im Mediationsgesetz genannt werden, wie die Prinzipen der Vertraulichkeit (§§ 1 Abs. 4, 4 MediationsG), der Eigenverantwortlichkeit (§ 1 Abs. 1 MediationsG), der Freiwilligkeit (§§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 2 und 5 MediationsG), der Neutralität (§ 1 Abs. 2 MediationsG) sowie der Allparteilichkeit (§ 2 Abs. 3 MediationsG). Darüber hinaus gehören zur Mediation aber auch Prinzipien, die vom Gesetzgeber zwar nicht ausdrücklich erwähnt werden, aber dennoch für die Konfliktlösung unerlässlich sind, wie das Prinzip der fehlenden Entscheidungsbefugnis des Mediators sowie die Prinzipien der Konsensorientierung und der Informiertheit.

Das Prinzip der Vertraulichkeit bedeutet für die am Verfahren Beteiligten, dass sie die im Verfahren erlangten Informationen auch vertraulich behandeln müssen und deshalb grundsätzlich auch nicht an Unbeteiligte weitergeben dürfen.[6] Die Vertraulichkeit dient dem Schutz der Parteien und ist zugleich Basis für die angestrebten Verhandlungen. Mit dem Prinzip der Eigenverantwortlichkeit geht die Mediation davon aus, dass die Konfliktparteien selbst am besten wissen, welches Ergebnis für sie richtig ist. Das Prinzip der Freiwilligkeit bedeutet, dass die Beteiligten nicht nur freiwillig an der Mediation teilnehmen, sondern diese auch jederzeit beenden können. Mit dem Prinzip der Neutralität wird die Rolle des Mediators beschrieben als ein Vermittler zwischen den Parteien, der sowohl den Beteiligten als auch dem Ausgang der Mediation gegenüber neutral und damit innerlich wie äußerlich unabhängig ist.[7] Gleichzeitig unterstützt der Mediator aber auch alle Parteien gleichermaßen bei der Lösungsfindung, womit das Prinzip der Allparteilichkeit umschrieben ist. Im Übrigen hat der Mediator prinzipiell auch keine Entscheidungsbefugnis in der Sache, er unterbreitet den Parteien nicht einmal Lösungsvorschläge. Das Prinzip der Konsensorientierung beinhaltet den Willen der Parteien zu einer Lösungsfindung und Einigung. Das Prinzip der Informiertheit bedeutet, dass die Beteiligten alle verfahrensrelevanten, auch rechtlichen, Informationen in des Verfahren einbringen, damit die Interessen der Beteiligten herausgearbeitet und wechselseitig verstanden werden können.

Ablauf und Struktur der Mediation

Der Gesetzgeber beschreibt die Mediation als ein strukturiertes Verfahren (§ 1 Abs. 1 MediationsG). In der Praxis bedeutet dies, dass die Beteiligten auf dem Weg zur Konfliktlösung insgesamt fünf Phasen in einer sich selbst erklärenden Reihenfolge durchlaufen. Der zeitliche und inhaltliche Aufwand dieser Phasen ist recht unterschiedlich. Hinzu kommt, dass der damit verbundene Kommunikations- und Verhandlungsprozess oftmals zirkulär verläuft, weil im Verlauf der Mediation Aspekte auftreten, die zunächst in einer vermeintlich schon abgeschlossenen Phase behandelt werden müssen, ehe mit der Lösungssuche fortgefahren werden kann.

Zu Beginn der Mediation, also in der ersten Phase[8] wird geklärt, ob Mediation das geeignete Verfahren für den von den Parteien geschilderten Konflikt ist, welche Erwartungen die Parteien mit einer Mediation verbinden, welche Kenntnisse sie von der Mediation besitzen und welche „Spielregeln“ für die Mediation ggfs. zu vereinbaren sind. Beendet wird diese Phase mit dem Abschluss eines entsprechenden Mediationsvertrages zwischen den Parteien untereinander wie auch im Verhältnis zum Mediator. In der zweiten Phase beginnt die eigentliche Konfliktbearbeitung, indem die Parteien abwechselnd kurz den zugrundliegenden Konflikt schildern und so auch Themen benennen, die Gegenstand der Mediation werden sollen. Damit wird der Umfang des Konflikts definiert, der sich im Verlauf der Mediation jedoch noch verändern kann. Phase drei ist das Kernstück der Mediation. Hierbei werden die hinter den Themen liegenden Interessen der Parteien geklärt. Die Parteien erläutern, was für sie wichtig ist bei den einzelnen Themen und welche Bedürfnisse sie damit verbinden. In Phase vier werden von den Parteien auf der Grundlage ihrer dargelegten Interessen und Bedürfnisse sodann entsprechende Lösungsoptionen vorgeschlagen. Mit der Phase 5 wird die Mediation beendet durch Abschluss einer Mediationsvereinbarung nach Maßgabe der zuvor von Parteien vorgeschlagenen Lösungsmöglichkeiten.

Rolle des Mediators

Der Mediator unterstützt die Parteien auf dem Weg zur Lösung ihres Konflikts. Er verwendet dafür verschiedene Techniken[9] und achtet natürlich auch auf die Einhaltung der Prinzipien[10] und den Ablauf bzw. die Struktur[11] der Mediation sowie auf ein optimales Setting[12]. Der Mediator bringt für seine Vermittlungstätigkeit eine innere Haltung mit, die es den Parteien ermöglicht eine gemeinsame Lösung zu finden[13], was methodisch bedingt, dass der Mediator die Parteien versteht, das Verstandene an alle Parteien vermittelt und das Vermittelte unter den Parteien verhandelbar macht[14]

Mediation in der Bürgerbeteiligung

Rechtlicher Rahmen für Mediation in der Bürgerbeteiligung

Hinsichtlich der gesetzlichen Rahmenbedingungen für Mediation in der Bürgerbeteiligung gilt es zu berücksichtigen, dass die Verwaltung als vollziehende Gewalt (Art. 1 Abs. 3 GG) nach dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) an Recht und Gesetz gebunden ist. Daraus ergeben sich aber keine unmittelbaren Einschränkungen für eine Mediation im Rahmen der Bürgerbeteiligung, sondern lediglich Vorgaben für die Rahmenbedingungen einer Bürgerbeteiligung selbst. Genau genommen stellt sich im Zusammenhang beabsichtigter Vorhaben daher auch nicht die Frage, ob Mediation im Rahmen von Bürgerbeteiligung möglich ist, denn Mediation ist als Methode der Konfliktlösung immer anwendbar, wenn Bürgerbeteiligung im konkreten Fall zulässig ist.

Ausgehend von den grundgesetzlichen Vorgaben bedeutet dies, dass Mediation zunächst uneingeschränkt bei Konflikten im Rahmen formeller Bürgerbeteiligungsverfahren eingesetzt werden kann, wie beispielsweise bei Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren nach §§ 73 f. VwVfG oder nach dem Baugesetzbuch gem. §§ 3 ff., 12 BauGB. Wenn Mediation bei formellen Beteiligungsverfahren uneingeschränkt möglich ist, dann gilt dies natürlich auch für informelle, also freiwillige Beteiligungsverfahren, soweit letztere im konkreten Fall auch zulässig sind.

Mediation zur Konfliktlösung und Konfliktvermeidung in der Bürgerbeteiligung

Politische Diskussionen und Entscheidungen im Vorfeld einer geplanten Bürgerbeteiligung tragen oftmals dazu bei, dass die Stimmung schon vor dem Beteiligungsverfahren aufgeheizt ist. Vorwürfe auf der einen und Rechtfertigungen auf der anderen Seite bestimmen das Szenario. In solchen Situationen ist es für den Erfolg einer Bürgerbeteiligung notwendig, dass ein vertrauensvoller Rahmen geschaffen wird, damit Beteiligte wieder miteinander sprechen, anstatt übereinander. Die Mediation ist dafür als Verfahren und Methode bestens geeignet. Prinzipen und Struktur der Mediation bewirken, dass Misstrauen oder Feindseligkeit unter den Beteiligten schrittweise abgebaut und gegenseitiges Vertrauen zurückgewonnen werden. Nur dadurch entstehen ein offener Dialog und somit auch die Möglichkeit, festgefahrene Positionen in Themen umzuwandeln, gemeinsame Themen mit Interessen zu hinterlegen und aus den jeweiligen Interessen heraus Lösungsoptionen für eine Einigung zu entwickeln.

Wenn Mediation Konflikte lösen kann, stellt sich die Frage, ob sich mit Mediation Konflikte auch vermeiden lassen. Grundsätzlich ja, denn Ziel der Mediation ist nicht die Durchsetzung einer bestimmten Meinung, sondern das Finden einer gemeinsamen Lösung. Die Prinzipien der Mediation tragen dazu bei, dass die Parteien dieses Ziel mit Unterstützung des Mediators auch konfliktfrei erreichen können. Unterschiedliche Meinungen werden nicht mit Macht und Argumenten, sondern dadurch gelöst, indem sie methodisch zunächst verstanden, vermittelt und erst dann verhandelbar gemacht werden. Mediation ist daher auch bestens zur Konfliktvermeidung geeignet. Gerade in der Konfliktprävention kann Mediation auch im Rahmen herkömmlicher Methoden einer Bürgerbeteiligung integriert werden, wie dies beispielsweise bei einer Ortsbegehung, einem Ideenworkshop oder einer Informationsveranstaltung der Fall sein kann. Integrierte Mediation bedeutet dabei aber nicht, dass damit etwa nur mediative Techniken außerhalb der „reinen“ Mediation zur Anwendung kommen.[15] Vielmehr orientiert sich die integrierte Mediation zur Streitvermeidung natürlich auch am Ablauf einer im Streitfall eingesetzten Mediation und selbstverständlich kommen auch alle Prinzipien, Methoden, Werkzeuge etc. einer auf Streit beruhenden Mediation zur Anwendung. Der Unterschied besteht nur darin, dass Mediation im Streitfall ein „gesetzliches“ Verfahren der Konfliktlösung ist, während integrierte Mediation bei der Streitvermeidung auch eine durch Gesetz nicht geregelte Methode im Rahmen eines hauptsächlich anderen Verfahrens sein. Anders ausgedrückt: Im Streitfall steht die Mediation im Vordergrund, bei der Konfliktvermeidung verläuft sie eher im Hintergrund.

Besonderheiten beim Einsatz von Mediation in der Bürgerbeteiligung

Obgleich Mediation in der Bürgerbeteiligung zunächst grundsätzlich nichts anderes ist als Mediation im Kontext mit anderen Konflikten, ergeben sich dennoch Besonderheiten, die es zu beachten gilt. Diese betreffen das Verfahren, aber auch die Parteien und Mediatoren selbst, die bei einer Mediation im Rahmen von Bürgerbeteiligungen vor ganz besonderen Herausforderungen gestellt werden.

Intensive Vorbereitung

Die Vorbereitung einer Bürgerbeteiligung mit Mediation gestaltet sich mitunter sehr intensiv. Der zunächst grundsätzlich von der Kommune mit einem Mediationsvertrag beauftragte und auch bezahlte Mediator[16] muss sich vor Aufnahme seiner „eigentlichen“ Tätigkeit einen umfassenden Überblick über den zugrundeliegenden Sachverhalt verschaffen. Ausgehend davon erstellt der Mediator eine Konfliktanalyse, um hieraus die nötigen Schritte zur Konfliktlösung abzuleiten. Es ist daher wichtig, dass im Rahmen der Konfliktanalyse auch tatsächlich alle Faktoren berücksichtigt werden, die auf dem Weg der Lösungssuche relevant sind. Dazu gehören der Streitgenstand, die Konfliktgeschichte, die einzelnen Konflikte samt Eskalationsgrad, die Konfliktbeteiligten, deren Persönlichkeit und Beziehungen untereinander, bereits geäußerte oder erkennbare Positionen und Interessen, etwaige Emotionen sowie die Rahmenbedingungen des Konflikts und das Konfliktsystem.[17] Stehen hierzu nicht alle Informationen zur Verfügung, bildet der Mediator dafür Hypothesen zur weiteren Entwicklung des Verfahrenskonzepts.

Damit ist die Vorbereitung des Mediators aber bei weitem noch nicht erschöpft. Zu seinen Vorbereitungen gehört vor allem auch, dass die (rechtlichen) Rahmenbedingungen für eine Mediation im konkreten Fall erkannt werden, die natürlich nicht weitergehen können, als die (rechtlichen) Vorgaben für die Bürgerbeteiligung selbst. Dies gilt nicht nur für das in der Bürgerbeteiligung angestrebte Ziel, sondern auch hinsichtlich des Umgangs mit dem in der Bürgerbeteiligung durch Mediation erzielten Ergebnisses. Letzteres allein schon deshalb, weil die abschließende Entscheidung für ein konkretes Vorhaben gesetzlich stets einem politischen Gremium vorbehalten bleibt, das in seiner Entscheidungsfindung natürlich auch trotz Bürgerbeteiligung grundsätzlich frei ist.[18] Erst mit Abschluss dieser Vorbereitungsphase wird der Mediator regelmäßig sodann auch in der Lage sein ein individuelles Konzept für eine Mediation im Rahmen der Bürgerbeteiligung zu erstellen.

Eine intensive Vorbereitung allein führt jedoch immer noch nicht dazu, dass der bis dahin tätige Mediator nun auch die Mediation tatsächlich durchführt. Dies deshalb nicht, weil die Entscheidung hierüber natürlich den Teilnehmern der Mediation vorbehalten bleibt. Erfahrungsgemäß wird jedoch der von der Kommune beauftragte Mediator auch von den Teilnehmern akzeptiert, soweit im konkreten Fall nicht erhebliche Zweifel an der Neutralität des Mediators bestehen sollten. Besteht Einverständnis mit dem Mediator, dann schließen die Teilnehmer der Mediation mit dem Mediator eine Mediationsdurchführungsvereinbarung[19], womit der beauftragte Mediator nun auch seine „eigentliche“ Tätigkeit aufnehmen kann.

Hohe Teilnehmerzahl

Bürgerbeteiligung ist grundsätzlich durch eine hohe Teilnehmerzahl gekennzeichnet. Sollten alle Beteiligten einer Bürgerbeteiligung auch Teilnehmer der Mediation werden, dann wäre Mediation oftmals schon aus tatsächlichen Gründen schlichtweg nicht möglich. Wie auch sollten die Interessen eines Einzelnen und seine sich hieraus ergebenden Lösungsoptionen aus der Masse mit vielleicht hunderten oder gar tausenden anderer Teilnehmern herausgearbeitet werden? Es wäre auch nicht zielführend sich hierüber erst im Rahmen der Mediation Gedanken zu machen, und zwar unabhängig davon, dass auch dies in vielen Fällen schon aus tatsächlichen Gründen nicht möglich wäre. Lösungen hierfür kann nur der Vorhabenträger selbst schaffen, indem bereits im Rahmen etwaiger Leitlinien die Bürgerbeteiligung so regelt, dass diese auch tatsächlich durchführbar ist, was insbesondere im Falle einer erheblichen Anzahl von Betroffenen gilt. Das kann beispielsweise dadurch geschehen, dass Vorhabenträger, Politik, Träger öffentlicher Belange, Institutionen, Vereine, Bürgerinitiativen, aber auch nicht nichtorganisierte Bürger etc. Stellvertreter in die Veranstaltungen der Bürgerbeteiligung und damit ggfs. auch in die Mediation entsenden. Für die Mediation in der Bürgerbeteiligung bedeutet dies, dass in solchen Fällen natürlich auch ausreichend Raum und Zeit gegeben sein müssen, um eine Rückkopplung zwischen den Stellvertretern und ihrer jeweiligen Gruppe zu ermöglichen.

Auch für den Fall, dass nur Stellvertreter die Interessen ihrer jeweiligen Gruppierung vertreten, kann es sein, dass selbst die dezimierte Teilnehmerzahl noch zu groß ist, um nur von einem Mediator sicher durch das Verfahren geführt werden zu können. Für derartige Mediationen besteht die Möglichkeit einer Co-Mediation, bei der weitere Mediatoren von der Kommune beauftragt und von den Teilnehmern akzeptiert werden müssen. In der Praxis muss dabei aber gewährleistet sein, dass die Mediatoren dafür auch untereinander geeignet sind, was insbesondere für die jeweilige Rollenverteilung gilt. Ausreichende praktische Erfahrungen auch in Co-Mediation sind dabei sicherlich hilfreich.

Komplexität der Themen

Bei einer Mediation im Beteiligungsverfahren werden regelmäßig auch mehrere Themen zum Gegenstand des Verfahrens gemacht. Nicht alle dieser Themen sind für sämtliche Beteiligten von gleichem Interesse. In solchen Situationen bietet sich die Möglichkeit zur Bildung von Arbeitsgruppen an, die dann ihre Ergebnisse einem für die Mediation hauptverantwortlichen Gremium vorstellen. Neben einer konzentrierten Aufarbeitung der einzelnen Themen kann damit erreicht werden, dass sich über etwaige Stellvertreter hinaus auch weitere Teilnehmer direkt an der Mediation und damit am Beteiligungsverfahren engagieren können. Mediationen mit Arbeitsgruppen sind jedoch naturgemäß mit einer hohen Sitzungsfolge verbunden. Betroffen hiervon sind vor allem die Mediatoren selbst, denen Belastung sich aus unterschiedlichen Gründen ergeben kann. Mit den Möglichkeiten der Co-Mediation lassen sich derartige Situationen jedoch ebenfalls meistens lösen.

Klärung von Sach- und Rechtsfragen

Im Rahmen von Bürgerbeteiligungen kann es auf Seiten aller Beteiligten durchaus Experten geben, die sich und anderen ein Bild von der Komplexität mancher Sachverhalte oder etwaiger Rechtsfragen machen können. Wenn derartige Beurteilungen jedoch keine allgemeine Akzeptanz finden oder nicht erschöpfend zur Klärung beitragen können, dann besteht oftmals Bedarf für eine Expertise durch einen Sachverständigen. Dabei muss über die Mediation im Vorfeld einer Begutachtung nicht nur eine Verständigung darüber herbeigeführt werden, welcher Gutachter beauftragt werden soll, sondern auch, wie mit den dadurch gewonnen Ergebnissen später umzugehen ist. Schließlich muss vorab auch geklärt werden, ob die Mediation bis zur Klärung der offenen Fragen fortgesetzt werden kann oder ausgesetzt werden muss.

Transparenz von Informationen und Verfahren

Zentrales Thema der Bürgerbeteiligung und auch Prinzip der Mediation ist die Informiertheit der Beteiligten. Für die Bürgerbeteiligung bedeutet dies zunächst, dass nicht nur die Beteiligten des Mediationsverfahrens, sondern auch die gesamte Öffentlichkeit über alle Grundlagen des betroffenen Vorhabens, aber über den jeweiligen Stand des Beteiligungsverfahrens zu informieren sind. Dies kann erreicht nur werden, wenn sowohl sämtliche Informationen der Verwaltung als auch solche der anderen Beteiligten für alle öffentlich gemacht werden. Eine solche Veröffentlichung kann im Rahmen einer hierfür eingerichteten Internetseite erfolgen, was in der Praxis meistens der Fall ist, aber alternativ auch durch ein öffentlich zugängliches „Büro“ mit den dort gesammelten Unterlagen. Zur Informiertheit der Beteiligten und sowie der Öffentlichkeit gehören aber nicht nur die Bereitstellung aller Information und Unterlagen zur Lösungssuche, sondern auch Informationen, die Aufschluss über den Ablauf und das weitere Vorgehen in der Bürgerbeteiligung selbst, aber auch in der Mediation geben.

Mit der Bereitstellung von Informationen aus der Mediation heraus wird das Prinzip der Vertraulichkeit tangiert. Die Informierung der Öffentlichkeit durch die Teilnehmer der Mediation, insbesondere mit Blick auf etwaige Pressemitteilungen, kann daher nur nach Maßgabe einer hierzu getroffenen Vereinbarung erfolgen. Hierbei ist festzulegen, auf welche Weise, zu welchem Zeitpunkt, von wem, in welchen Umfang und über welche Verfahrensschritte die Öffentlichkeit informiert werden soll.[20]

Anforderungen an den Mediator

Die Anforderungen, die eine Mediation in der Bürgerbeteiligung mit den genannten Besonderheiten mit sich bringt, bestimmen auch die Voraussetzungen, die ein Mediator dabei aufweisen muss. Neben einer ausreichenden Aus- und Fortbildung als Mediator, idealerweise auch und gerade für Mediationen im öffentlichen Bereich, sollte der in diesem Bereich tätige Mediator auch Erfahrungen haben im Umgang mit einer großen Anzahl von Beteiligten und zumindest über Grundkenntnisse verfügen, was das Handeln in Politik und Verwaltung anbelangt. Eine juristische Ausbildung, eigene Erfahrungen in Politik und Verwaltung sind dafür ist zwar nicht zwingend erforderlich, aber sicherlich mehr als hilfreich. Ansonsten versteht es sich von selbst, dass der Mediator auch eine für seine Tätigkeit innere Haltung besitzt. Dazu gehören vor allem Neutralität und Allparteilichkeit, aber auch Empathie, Wertschätzung und die Fähigkeit unterschiedliche Wirklichkeiten wertungsfrei zu akzeptieren.

Gerade im Rahmen von Bürgerbeteiligungen muss der Mediator zudem auch auf etwaige Ungleichgewichte unter den Beteiligten achten. Es ist bei Mediationen in Beteiligungsverfahren nicht selten der Fall, dass Vertreter von Politik und Verwaltung mit großem Fachwissen und Erfahrungen in Gruppenprozessen auf Vertreter der Bürgerschaft oder Initiativen treffen, die in diesen Dingen weniger geübt sind, aber dafür vielleicht die breite Öffentlichkeit hinter sich sehen.[21] Der erfahrene Mediator wird dieses Ungleichgewicht, das durchaus wechselseitig sein kann, thematisieren und die Parteien auch insoweit bei einer Lösung dieses Problems unterstützen.

Im Übrigen wurde bereits erwähnt, dass es ausschließlich die Kommune ist, die den Mediator für seine Tätigkeit beauftragt und damit auch bezahlt. Nicht selten führt dies dazu, dass auf Seiten des Vorhabenträgers auch Erwartungen entstehen, was das Ergebnis der Mediation anbelangt, während auf Seiten der Bürgerschaft damit natürlich auch Zweifel an der Neutralität des Mediators erhoben werden.[22] Auch insoweit ist es Aufgabe des Mediators derartige Annahmen zu thematisieren, um eine einvernehmliche Klärung auch dazu herbei zu führen.

Vorteile und Chancen für die Bürgerbeteiligung

Der Erfolg von Bürgerbeteiligungen mit Mediation erschöpft sich nicht allein im konfliktfreien Zustandekommen gemeinsamer Ergebnisse. Vielmehr ergeben sich durch die Mediation bereits auf dem Weg zu einer Einigung positive Nebeneffekte, die von den Beteiligten auch als solche wahrgenommen werden.

Bürgerfreundlichkeit und Glaubwürdigkeit

Mit den Prinzipien der Mediation werden die Grundlagen für eine bürgerfreundliche Bürgerbeteiligung bereitgestellt. Beteiligte Bürger sind ausreichend informiert und fühlen sich ernst genommen. Ihre Forderungen, Motive und Interessen, aber auch Ängste und Sorgen finden Gehör und werden wechselseitig verstanden. Im Verlauf der Mediation erfahren die Betroffenen Wertschätzung und Respekt für ihre Sicht der Dinge und verstehen so auch die Möglichkeiten einer direkten Einflussnahme auf künftige Entscheidungen. Mediation hilft, damit Bürgerbeteiligung von den Betroffenen nicht als „Alibi-Veranstaltung“ oder „vertane Zeit“ empfunden wird. Politische Entscheidungen auf der Grundlage des Ergebnisses einer Bürgerbeteiligung mit Mediation erfahren dadurch auch eine deutlich bessere Akzeptanz, als Entscheidungen nach Maßgabe einer oftmals nur aus formalen Gründen durchgeführten Bürgerbeteiligung.

Mit Mediation werden in der Bürgerbeteiligung alle „Karten auf den Tisch gelegt“, was vor allem für den Vorhabenträger gilt. Beteiligte Bürger sind so über alle Hintergründe eines konkreten Vorhabens ausreichend informiert und verstehen auch jeweils die zugrundeliegenden Motive. Damit wird nicht nur ein einheitlicher Wissensstand in oftmals komplexen Themen erreicht als Grundvoraussetzung für gemeinsame Lösungsoptionen. Vielmehr wird auch das politische Handeln selbst dadurch transparenter und in der Öffentlichkeit gewinnen Politik und Verwaltung an Glaubwürdigkeit. Bürgerbeteiligung mit Mediation ist daher in aller Regel auch mit einem Imagegewinn auf Seiten des Entscheidungsträgers verbunden.

Entscheidungsqualität und Nachhaltigkeit

Bürger verfügen oftmals über Kenntnisse, die bei der Entscheidungsfindung von Vorteil sind. Dies gilt für die Grundlagen einer Entscheidung genauso wie für Lösungsoptionen. Neben dem eigenen Fachwissen steht der Politik und Verwaltung bei der Entscheidungsfindung somit auch das Expertenwissen aus der Bürgerschaft zur Verfügung. Durch Bürgerbeteiligung mit Mediation lässt sich also auch die Qualität von politischen Entscheidungen ohne weitere Zusatzkosten erhöhen.

Ergebnisse in der Bürgerbeteiligung mit Mediation sind ein gemeinsames Produkt aller Beteiligten. Damit wächst auch die Wahrscheinlichkeit einer nachhaltigen Akzeptanz der hierauf beruhenden Entscheidungen. Das Risiko aufkommender Konflikte nach Abschluss des Verfahrens („Stuttgart 21“) kann damit weitgehend minimiert werden.

Entlastung von Verwaltung und Politik und Erhaltung von Beziehungen

Bei Bürgerbeteiligung mit Mediation übernehmen auch die Bürger ein gewisses Maß an Mitverantwortung bei der Lösung und Umsetzung konkreter Vorhaben. Politik und Verwaltung erfahren dadurch eine erhebliche Entlastung. Das öffentliche Interesse zum Erreichen hoheitlicher Ziele muss nicht mehr gegen den Willen der Betroffenen durchgesetzt werden, sondern ist im Wege der Mediation bereits zum Gegenstand der gemeinsam erarbeiteten Lösungsoptionen geworden.

Der faire Umgang miteinander, die gegenseitige Achtung und Wertschätzung sowie das wechselseitige Verständnis der Beteiligten führen im Rahmen einer von Mediation begleiteten Bürgerbeteiligung auch zu einem „Verhandeln auf Augenhöhe“. Mit Mediation fühlt sich niemand aus der Bürgerschaft „über den Tisch gezogen“, keiner der Beteiligten erleidet einen „Gesichtsverlust“, so dass Beziehungen über das konkrete Vorhaben hinaus auch für die Zukunft erhalten bleiben können.

Verfahrensbeschleunigung und wirtschaftliche Vorteile

Ergebnisse von Bürgerbeteiligungen, deren Inhalt sich nicht oder nur unwesentlich von der Ausgangslage unterscheiden, weil auf Grund festgefahrener Positionen keine Handlungsspielräume zur Verfügung stehen, sind oftmals der Grund dafür, dass sich trotz Bürgerbeteiligung Verzögerungen bis zur Entscheidung bzw. Umsetzung für ein bestimmtes Vorhaben ergeben. Die Folgen solcher negativen Entwicklungen liegen auf der Hand. Politische Vorhaben kommen zum Stillstand oder sogar gänzlich zum Erliegen, wenn Investoren ihr Interesse verlieren und abspringen. Ergebnisse in der Bürgerbeteiligung mit Mediation hingegen beruhen auf dem Konsens aller Beteiligten, weshalb regelmäßig auch nicht mit weiteren Verzögerungen bis zur Entscheidung bzw. Umsetzung zu rechnen ist. Insoweit kann Mediation im Rahmen von Beteiligungsverfahren auch positiven Einfluss nehmen auf die Verfahrensdauer für ein bestimmtes Vorhaben.

Mit der Verlässlichkeit einer nachhaltigen Akzeptanz für politische Entscheidungen, die bei Bürgerbeteiligung mit Mediation erreicht werden kann, lassen sich auch geregelte Zeitabläufe zur Realisierung bestimmter Vorhaben erreichen. Damit werden die Planungsmöglichkeiten der Verwaltung optimiert, aber auch Anreize für potenzielle Investoren geschaffen. In der Summe kann dies zur Stabilisierung oder gar zur Steigerung der Finanzkraft innerhalb der Kommune führen

Beispiel einer Bürgerbeteiligung mit und ohne Mediation

Seit der Einführung des Bundesbaugesetzes (heute Baugesetzbuch) sind die Bürger an der vorbereitenden und der verbindlichen Bauleitplanung zu beteiligen. Soll in diesem Zusammenhang beispielsweise eine Straße ausgebaut werden, so beschließt das politische Gremium hierfür üblicherweise zunächst die Erstellung einer entsprechenden Planung. Die so erstellte Planung wird im politischen Gremium vorgestellt, erst dann erfolgt eine Öffentlichkeitbeteiligung. Derartige „Beteiligungsverfahren“ werden von den betroffenen Bürgern schon allein deshalb kritisiert, weil auf der Grundlage einer „fertigen“ Planung oftmals keine Handlungsspielräume (mehr) bestehen, sodass auch mit den Einwänden der Bürger hierzu entsprechend auf Seiten der Verwaltung umgegangen wird. Die Politik folgt der Verwaltung und so kommt es zur Umsetzung eines Vorhabens, bei dem die Öffentlichkeit zwar informiert, aber (tatsächlich) nicht beteiligt worden ist. Es verwundert daher auch nicht weiter, wenn derartige Vorhaben trotz „Bürgerbeteiligung“ zum Unmut bei den Bürgern führen, was wiederum oftmals zum Unverständnis auf Seiten von Politik und Verwaltung führt.

Was aber kann nun Mediation in solchen Fällen bewirken? Grundsätzlich viel, denn das Ergebnis einer Bürgerbeteiligung mit Mediation wird immer eine gemeinsame Lösung von Bürgern und Verwaltung sein. Das jedoch bedingt, dass die betroffenen Bürger nicht erst nach, sondern schon vor einer Planung einbezogen werden, beispielsweise im Rahmen einer Ortsbegehung. Die Mediation sorgt bei einer solchen Beteiligung zunächst dafür, dass gemeinsame Themen, wie etwa Umfang des Straßenausbaus, Verkehrsführung, Grünflächen oder Anzahl und Lage von Parkplätzen herausgearbeitet werden. Die damit jeweils verbundenen Positionen werden sodann nach ihren Interessen und Bedürfnissen hinterfragt. Aus einer ursprünglichen Forderung der Anwohner für eine „Spielstraße“ ergibt sich vielleicht nur die Sorge über überhöhte Geschwindigkeiten, der jedoch auch anderweitig abgeholfen werden kann, wie etwa durch versetzte Parkplätze als verkehrsberuhigende Elemente. Anderen, die sich gegen zu viele Parkplätze wehren, geht es vielleicht nur um eine Verlegung bestimmter Parkplätze, weil ansonsten die eigene Verkehrssicherheit beim Ausfahren aus dem Grundstück leidet. Mediation bewirkt also, dass nicht nach Lösungen für feste Forderungen, sondern nach Lösungen für die dahinterliegenden Interessen gesucht wird, womit sich über die ursprünglichen Positionen hinaus auch weitere Lösungsoptionen ergeben. Ist dies geklärt, kann das politische Gremium die Erstellung einer Planung nach Maßgabe des bei der Ortsbegehung erzielten Ergebnisses beschließen. Eine etwaige hiernach noch formelle Öffentlichkeitsbeteiligung ist dann meistens nicht (mehr) konfliktbeladen, weil die Interessen der Bürger bereits in der Planung ausreichend Berücksichtigung gefunden haben.

Zusammenfassung

Bürgerbeteiligung mit Mediation kann gegenüber herkömmlichen Beteiligungsverfahren zu einer deutlichen Qualitätsverbesserung solcher Verfahren führen. Mit den Prinzipien der Mediation erfahren und verstehen die Beteiligten auch die Interessen hinter den unterschiedlichen Positionen. Daraus lassen sich über die Ausgangssituation hinaus Lösungsoptionen entwickeln, die für alle Beteiligte von Vorteil sind. Die hiernach gewonnenen Ergebnisse werden akzeptiert und bleiben nachhaltig bestehen. Denn Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit haben gemeinsam etwas für ihr persönliches Umfeld erreicht.

Trotz der dargelegten Vorteile braucht es noch Mut in Politik und Verwaltung für derartige Beteiligungsverfahren. Dies gilt zum einen für die Bürgerbeteiligung als solche, indem Bürger nicht erst vor (vollendete) Tatsachen gestellt, sondern bereits im Planungsstadium mit einbezogen werden. Zum anderen aber sollte Mediation auch nicht nur in den Fällen einer zuvor gescheiterten Bürgerbeteiligung zum Einsatz kommen, sondern generell, wenn unterschiedliche Meinungen zu einem Vorhaben bestehen, die im Verlauf des Verfahrens zu eskalieren drohen. Bei Bürgerbeteiligung zu einem politischen Vorhaben ist das so gut wie immer der Fall. Im Rahmen von Bürgerbeteiligung ist Mediation ist also bestens geeignet, um betroffene Bürger nicht nur zu informieren, sondern auch tatsächlich zu beteiligen.

[1] Deutscher Städtetag, Thesen zur Weiterentwicklung lokaler Demokratie, Stand 7. November 2013, http://www.staedtetag.de/imperia/md/content/dst/internet/presse/2013/thesenpapier_lokale_demokratie_endfassung_ha_07_11_2013.pdf (abgerufen am 22.10.2015).

[2] „Stuttgart 21“, aber auch andere Stichwörter wie Stromtrassen, Windräder, Startbahn, Straßenausbau und Lärm, um nur einige wenige zu nennen, stehen meistens auch im Zusammenhang mit eskalierenden Konflikten im öffentlichen Bereich.

[3] Bei einer „Win-Win-Lösung“ erzielen alle Parteien einen Nutzen ohne dass damit entsprechende Einschränkungen für die jeweilige Gegenseite verbunden sind. Beim „Nullsummenspiel“ hingegen können Gewinne des Einen nur auf Kosten des Anderen erzielt werden, wie dies beispielsweise beim Kompromiss der Fall ist.

[4] Mediationsgesetz vom 21. Juli 2012, BGBl., I, 2012, Nr. 35, S. 1577-1582.

[5] Richtlinie 2008/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.05.2008 über bestimmte Aspekte der Mediation in Zivil- und Handelssachen (ABI. EU L 136/3).

[6] Wie dem Prinzip der Vertraulichkeit auch im Rahmen von Mediationen im öffentlichen Bereich und somit auch bei der Bürgerbeteiligung Rechnung getragen werden kann, wird unter Ziff. 3.3.6 ausgeführt.

[7] Im Gegensatz dazu der Rechtsanwalt, zu dessen Aufgaben gerade die Interessenvertretung (nur) seines Mandanten gehört.

[8] In den meisten Fällen geht dem eigentlichen Beginn der Mediation eine Vorbereitungsphase voraus, in deren Rahmen der Mediator zunächst nur von einer Partei grundsätzlich über das zu klärende Problem informiert und ggfs. auch ein erster Termin für die eigentliche Mediation vereinbart wird. Bei Mediationen im öffentlichen Bereich ist jedoch vor allem gerade diese Vorbereitungsphase sehr zeitintensiv, wie noch unter Ziff. 3.3.1 zu sehen sein wird.

[9] Dazu gehören vor allem Gesprächstechniken, Konflikttechniken, sowie kreative, assoziative und strategische Techniken.

[10] s. Ziff. 2.3

[11] s. Ziff. 2.4

[12] Gesprächsraum, Sitzordnung, Ausrüstung (Moderationskoffer, Flipchart, Pinnwand etc.)

[13] Neben der Neutralität und Allparteilichkeit sind das insbesondere Empathie, Akzeptanz, Authentizität, Interesse, Neugier, Selbstsicherheit, Unabhängigkeit, Ergebnisoffenheit und Gelassenheit.

[14] Rothfischer/Trossen (Hrsg.), Juristische Fachseminare, Skript Nr. 1, Mediation, Grundlegend, Die Grundlagen der Mediation in Theorie und Praxis a.a.O., S. 71.

[15] Trossen, a.a.O., S. 105

[16] Inwieweit hiervon die Neutralität des Mediators betroffen ist, wird unter Ziff. 3.3.7 dargestellt werden

[17] So auch Schmidt in: Schmidt, Lapp, Monßen, Mediation in der Praxis des Anwalts, Verlag C. H. Beck München, 1. Aufl. 2012, S. 56

[18] In der Praxis wird die Politik bei der abschließenden Entscheidung kaum vom Ergebnis der Bürgerbeteiligung abweichen, soweit dafür nicht zwingende Gründe gegeben sind. Bei einer mit Mediation durchgeführten Bürgerbeteiligung sind solche Gründe jedoch nicht realistisch, weil bei der Mediation nicht nur Bürger, sondern eben auch Verwaltung und Politik einbezogen sind.

[19] Trossen, a.a.O. S. 186 ff.

[20] Petersen/Becker, a.a.O., S. 27.

[21] Petersen/Becker a.a.O., S. 28.

[22] So auch Schmidt, a.a.O. S. 242